Клиенты о нас
РЕШЕНИЕ ВАС РФ ОТ 29.03.2012 N ВАС-16112/11
Рассматриваемым Решением ВАС РФ от 29.03.2012 N ВАС-16112/11 (далее - Решение N ВАС-16112/11) было признано недействующим Письмо ФАС России от 23.05.2011 N ИА/19713 "О разъяснении Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" по вопросу размещения заказа на строительство объекта "под ключ" (далее - Письмо N ИА/19713).
Данный правовой акт оспаривался, как не соответствующий Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ N 763).
По мнению заявителя, Письмо N ИА/19713 является нормативным правовым актом, поскольку содержит в себе нормативные положения. Однако данное Письмо не было официально опубликовано, что противоречит Указу Президента РФ N 763, а содержание Письма N ИА/19713 противоречит положениям Закона о размещении заказов.
Перечень нормативных актов, которые может принимать ФАС России, установлен в п. 5.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331. Среди этого списка нормативных актов такой вид документов, как письмо, не указан.
В то же время согласно п. 6.3 названного Положения ФАС России вправе давать разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
В соответствии с п. 6.8 этого документа ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции антимонопольной службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях и законодательством о рекламе.
В связи с этим перед Высшим Арбитражным Судом РФ встал вопрос: какие признаки могут свидетельствовать о нормативном характере Письма ФАС России?
Признаки нормативного правового акта в практике судов общей юрисдикции
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относится рассмотрение споров об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В судебной практике ранее уже встречались дела, связанные с определением признаков нормативности правового акта, а также разъяснения высших судебных инстанций по этому вопросу.
В то же время признаки, определяющие нормативный правовой акт, Верховный Суд РФ приводил в п. 9 Постановления Пленума от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", где перечислялись:
- издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В п. 1 раздела "Судебная практика по административным делам" Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2011 года, утвержденного Президиумом ВС РФ 14.03.2012 (далее - Обзор) указывается, что правовой акт, затрагивающий интересы неограниченного круга лиц, может быть оспорен как нормативный правовой акт.
В рассматриваемом в этом пункте Обзора примере речь шла о положении, содержащемся в Распоряжении Департамента здравоохранения г. Москвы от 14.04.2006 N 260-р "О внедрении форм документов для правового обеспечения лечебно-диагностического процесса в подведомственных лечебно-профилактических учреждениях". В данном положении предусматривалось, что пациент "уполномочивает врачей выполнить любую процедуру или дополнительное вмешательство, которое может потребоваться в целях лечения, а также в связи с возникновением непредвиденных ситуаций".
Указанная фраза согласно названному Распоряжению должна была включаться в текст формы заявления о согласии с общим планом обследования и лечения. Верховный Суд РФ разъяснил, что эти документы предоставляются для подписания каждому пациенту лечебно-профилактических учреждений Департамента здравоохранения г. Москвы. Соответственно, данное положение распространяется на неограниченное и неопределенное количество лиц. Таким образом, эта норма создает правило поведения для пациентов лечебных учреждений, то есть является нормативным правовым актом.
Этот вывод Верховного Суда РФ основан на материалах Определения N 5-Г11-156.
Положения оспариваемого правого акта
В Письме N ИА/19713 установлено, что при осуществлении строительства объекта "под ключ" заказчик вправе предусмотреть в документации о торгах необходимость поставки и монтажа оборудования, неразрывно связанного с объектом строительства. Этому оборудованию в Письме было дано определение: под ним понимается такое оборудование, "поставка и установка которого невозможна впоследствии без изменения предусмотренных проектом конструктивных решений объекта строительства".
В случае включения в один предмет торгов строительных работ и оборудования, не связанного с объектом строительства, в Письме N ИА/19713 была предусмотрена ответственность в виде выдачи предписания об аннулировании результатов торгов, так как такие действия заказчика приводят к необоснованному ограничению количества участников размещения заказов.
Следует отметить, что некоторые арбитражные суды придерживались иной позиции по этому вопросу. В судебной практике указывалось, что предметом конкурса может быть не только оборудование, неразрывно связанное со строительством здания, но и оборудование, необходимое для его эксплуатации по целевому назначению, например, мебель и учебные тренажеры для учебных заведений (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.03.2011 по делу N А56-39119/2010) или медицинское оборудование для стационаров (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.03.2012 по делу N А33-4323/2011).
Также нужно отметить, что Письмо N ИА/19713 применялось арбитражными судами при рассмотрении споров по поводу торгов, предметом которых является строительство объекта "под ключ" (Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011 по делу N А33-7507/2011, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 N 18АП-861/2012 по делу N А47-10037/2011).
Позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
В Решении N ВАС-16112/11 указывается, что оспариваемый правовой акт является нормативным, и его следует признать недействующим, поскольку Письмо N ИА/19713 противоречит положениям Закона о размещении заказов, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также Указу Президента РФ N 763.
ВАС РФ отметил, что действующее законодательство не содержит положений, определяющих компетенцию ФАС России по разъяснению законодательства о размещении заказов.
Письмо N ИА/19713 было признано нормативным правовым актом, исходя из следующих критериев, которые были указаны в Решении N ВАС-16112/11. Согласно данному Решению нормативный характер правового акта определяется:
- в зависимости от конкретного содержания этого акта;
- в зависимости от характера правоотношений, по поводу которых возник спор, в том числе от того, затрагивает ли он права и законные интересы неопределенного круга лиц.
Вместе с тем не должны оцениваться форма такого правового акта, содержание и другие условия, например, государственная регистрация, опубликование в официальном издании.
Из этого можно заключить, что ВАС РФ не относит формальные признаки нормативного акта к числу первостепенных, определяющих его сущность. В данной ситуации эти признаки не могли указывать на нормативный характер такого акта, поскольку он не прошел государственную регистрацию в Минюсте России, а его название не установлено среди нормативных правовых актов, которые уполномочена принимать ФАС России.
Аналогичный подход при определении наличия нормативности другого письма ФАС России уже был отражен в Решении ВАС РФ от 29.12.2010 N ВАС-13888/10, в котором указывалось, что отсутствие регистрации правового акта в Минюсте России, официального опубликования, а также издание данного акта в форме письма само по себе не свидетельствует о том, что этот документ не является нормативным правовым актом.
В рассматриваемом Решении N ВАС-16112/11 указывалось: "То обстоятельство, что оспариваемое письмо не проходило регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не влияет на оценку нормативности содержащихся в нем положений, поскольку касается лишь порядка его принятия и обнародования".
ВАС РФ установил, что Письмо N ИА/19713 является нормативным правовым актом, так как оно направлено на регулирование прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Этот вывод был сделан исходя из того, что названное Письмо содержит имеющие правовые последствия определения, которые рассчитаны на многократное применение. Так, при наступлении определенных юридических фактов может быть выдано предписание об аннулировании торгов.
Данные нормативные положения существенно ограничивают нормы Закона о защите конкуренции и Закона о размещении заказов, касающиеся последствий нарушения организации торгов. В связи с этим Письмо N ИА/19713 было признано недействующим.
Также в Решении N ВАС-16112/11 отмечается, что "поскольку оспариваемый акт содержит положения нормативного характера и рассчитан на многократное применение, отсутствие его регистрации и официального опубликования противоречит Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763".
Таким образом, ВАС РФ в данном деле при определении правовой природы рассматриваемого акта указал на необходимость установления сущности регулируемых им правоотношений, а не формальных признаков, по которым можно судить о нормативной или ненормативной природе правового акта.
Отметим, что ранее судьи ВАС РФ в некоторых случаях придерживались более консервативного подхода к определению понятия нормативного правового акта, указывая, что отсутствие его регистрации в Минюсте России, а также необходимого официального опубликования препятствует признанию данного правового акта нормативным (Определение ВАС РФ от 12.02.2009 N 59/09 по делу N 12604/08).
